Ungarns Verfassung, die seit 2011 als „Grundgesetz“ bezeichnet wird, wurde in den vergangenen Jahren mehrfach verändert – nicht, um demokratische Vielfalt zu schützen, sondern um politische Ziele und Mehrheiten dauerhaft abzusichern. Aber diese Entwicklung betrifft nicht allein Ungarn – auch in anderen Staaten zeigt sich, wie stark Demokratien unter Druck geraten, wenn Verfassungsgerichte politisch instrumentalisiert werden.

Genau diese Spannungsfelder standen Ende September im Mittelpunkt des ÖAW-Symposiums „Towards a Global History of Constitutional Justice“, das in Kooperation mit dem Hans Kelsen-Institut der Universität Wien stattfand. Internationale Expert:innen diskutierten dort über Bedingungen und Formen der globalen Konjunktur der Verfassungsgerichtsbarkeit, nach ihren Chancen, Risiken und Strukturelementen.

Im Interview erklärt der ungarische Jurist und Historiker Péter Techet, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für den Donauraum und Mitteleuropa (IDM) und Habilitand an der Universität Zürich, inwiefern Verfassungsrecht in Ungarn als Instrument politischer Ideologie verwendet wird.

Hans Kelsen gilt als Begründer des europäischen Modells der Verfassungsgerichtsbarkeit. Inwiefern ist seine These relevant für das heutige Ungarn?

Péter Techet: Für das heutige Ungarn ist die Kelsensche Lehre vor allem wegen ihrer Demokratietheorie von großer Bedeutung. Ungarn ist derzeit eine „illiberale Demokratie“, in der die Mehrheit kaum kontrolliert wird und der Opposition ein Machtwechsel erheblich erschwert wird. Kelsen zeigte jedoch bereits in den 1920er- und 1930er-Jahren, als Europa mit ähnlichen autoritären Tendenzen konfrontiert war, dass Demokratie notwendigerweise pluralistisch sein müsse. Kelsen ist für Ungarn also gleich in zweierlei Hinsicht relevant: Einerseits kann das derzeitige Regime, das sich stärker von Carl Schmitts Ideen inspirieren lässt, mit Kelsen kritisiert werden; andererseits sollte ein neues, pluralistisches und liberal-demokratisches System in Ungarn auf Grundlage der Kelsenschen Rechts- und Demokratietheorie wiederhergestellt werden. Kelsen selbst betonte zudem, dass Recht politisch sehr wohl geändert werden kann – eine Hoffnung für die Zukunft Ungarns!

Ungarn ist derzeit eine „illiberale Demokratie“.

Das ungarische Parlament hat kürzlich die Verfassung so geändert, dass nur „Mann“ und „Frau“ als Geschlechter anerkannt werden. Wurde hier Verfassungsrecht gezielt als Instrument politischer Ideologie verwendet?

Techet: Vor Kurzem hat auch die Slowakei – sogar mit einigen Stimmen aus der Opposition – ihre Verfassung in diesem Sinne geändert. In Ungarn hingegen ist die Verfassung, die seit 2011 als „Grundgesetz“ bezeichnet wird und damals ausschließlich mit den Stimmen der Regierungsparteien verabschiedet wurde, zu einem politischen Instrument geworden. Sie dient dazu, Regierungsziele – seien sie wirtschaftspolitischer Natur oder betreffen sie die Verankerung eines konservativen Familien- und Frauenbildes – verfassungsrechtlich abzusichern und zugleich die Handlungsmöglichkeiten einer möglichen, künftigen, „oppositionellen“ Regierung erheblich einzuschränken.

So wurde etwa die „christliche Kultur“ als Grundlage des Staates festgeschrieben.

Das ungarische Grundgesetz wurde mehrfach in diesem Sinne abgeändert: So wurde etwa die „christliche Kultur“ als Grundlage des Staates festgeschrieben, was dem säkularen Charakter der Verfassung widerspricht, oder es wurde auch um Inhalte ergänzt, die nicht in eine Verfassung gehören und zudem Grundrechte verletzen (etwa das Verbot der Obdachlosigkeit).

Sehen Sie die Gefahr, dass durch solche Änderungen die Verfassung von einem Schutzinstrument der Minderheiten zu einem Machtinstrument der Mehrheit wird?

Techet: Der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán definierte Ungarn 2014 als einen „illiberalen Staat“. In einer „illiberalen Demokratie“ ist die Mehrheit nicht eingeschränkt; vielmehr wird ihr Wille mit dem gesamten „Volkswillen“ gleichgesetzt. Schon 2002, nachdem Orbán die damaligen Parlamentswahlen verloren hatte, erklärte er, „die Heimat kann nicht in der Opposition sein“. Das heißt: Er setzte sich selbst mit der „Heimat“ gleich. Nach seinem erneuten Wahlsieg 2010 baute er dann ein System auf, in dem seine Abwahl rechtlich, institutionell und finanziell stark erschwert ist.

Der zentrale Unterschied zur liberalen, also pluralistischen Demokratie liegt eben darin, wie die Rolle der Mehrheit verstanden wird. Wie Hans Kelsen betonte, sei Demokratie nicht die unkontrollierte Herrschaft der Mehrheit, sondern ein System, in dem die Mehrheit begrenzt und die Minderheit geschützt wird. Dies sei – so Kelsen – zugleich die Garantie dafür, dass Mehrheiten zu Minderheiten und Minderheiten zu Mehrheiten werden können. Gerade die Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit besteht darin, die parlamentarische Mehrheit (und somit auch die Exekutive) zu kontrollieren und die Minderheiteninteressen zu schützen. In einer „illiberalen Demokratie“ hingegen wird die Mehrheit geschützt – in Ungarn zudem durch ein Wahlgesetz, das der Regierungspartei zugutekommt.

Die Rolle der Rechtswissenschaft

Kann die Rechtswissenschaft selbst eine Kontrollfunktion ausüben, wenn die Verfassungsgerichtsbarkeit politisch instrumentalisiert wird?

Techet: Diese Frage wurde bereits in den 1920er Jahren von Schülern Kelsens, Adolf Julius Merkl und Fritz Sander, diskutiert. Merkl sah eine analytische Kontrollfunktion: Die Rechtswissenschaft könne Rechtsakte als „fehlerfrei“ oder „fehlerhaft“ bewerten, müsse sie aber trotzdem als gültig anerkennen. Sander hingegen forderte eine rein formale Beschreibung, ohne das Endprodukt zu bewerten. Auch Kelsen selbst betonte öfters, dass die Rechtswissenschaft keine normativen Aussagen über das Recht machen dürfe. Was das Recht ist, entscheidet sich letztlich im Parlament, in den Gerichten und im Vollzug.

Was das Recht ist, entscheidet sich letztlich im Parlament, in den Gerichten und im Vollzug.

Das mag zwar ernüchternd erscheinen, verhindert aber, dass die Rechtswissenschaft zur „letzten Instanz“ über demokratisch legitimiertes Recht wird. In einer „illiberalen Demokratie“ zeigt sich jedoch die Grenze: Rechtswissenschaft kann illiberale Gesetze nicht ändern, sondern nur analysieren. Kelsen verstand seine Reine Rechtslehre aber nicht als blinden Gehorsam, sondern als Offenlegung der Funktionsweise des Rechts, um politische Veränderung sichtbar zu machen.

Die Rechtswissenschaft kann somit Modelle entwickeln, wie illiberale Demokratien in liberale überführt werden könnten. Die Umsetzung liegt jedoch in der Hand der Politik und letztlich der Wählermehrheit – nicht der Wissenschaft.

Nationale Souveränität als Kampfbegriff

Illiberale Regime argumentieren oft mit „nationaler Souveränität“, wenn sie die Befugnisse der Verfassungsgerichte einschränken. Wie lässt sich dieses Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit beschreiben?

Techet: Die Souveränität ist ein alter Begriff: Er entstand in der Frühen Neuzeit als Begründung absoluter, unteilbarer Staatsmacht. Heute ist er problematisch: Selbst die Idee der Volkssouveränität birgt die Gefahr absolutistischer Macht, wenn sie einen einheitlichen „Volkswillen“ behauptet. Populistische Verfassungslehren – etwa in den USA – sehen Verfassungsgerichte daher als illegitime Einschränkung des Volkes, ignorieren jedoch deren Rolle beim Schutz von Minderheiten in einer pluralistischen Demokratie.

Kelsen betonte, der Staat kein einheitliches Volk voraussetze.

Daher war Kelsen so „allergisch“ gegenüber jeglichem Volksbegriff. Er betonte – nicht zuletzt wegen der Erfahrungen in der multiethnischen Habsburgermonarchie –, dass der Staat kein einheitliches Volk voraussetze. Der „Volkswillen“ ist kein feststehendes Ganzes, sondern entsteht stets neu durch demokratische Prozesse. Demokratie bedeutet wechselnde Mehrheiten und Minderheiten – ohne absolute Macht.

Auch faktisch ist Souveränität eine Fiktion: Staaten sind vernetzt, geben Kompetenzen ab – etwa an die EU – und sind Teil einer übergeordneten Rechtsordnung wie jener des Völkerrechts. Für Kelsen ist der Staat nichts anderes als Rechtsordnung; Souveränität bedeutet höchstens deren Unableitbarkeit – die aber letztlich im Völkerrecht gründet.

Damit ist der Begriff rechtlich überflüssig und politisch gefährlich: Er dient populistischen Parteien als Kampfbegriff – gegen die EU, gegen Minderheiten, gegen Pluralismus – und legitimiert Ansprüche auf unkontrollierte Macht. Ein Staat soll jedoch nicht „souverän“, sondern rechtsstaatlich begrenzt sein.