Die Bundesverfassung von 1920 mit der Novelle von 1929 bildet das Fundament der demokratischen Ordnung Österreichs. Doch wie stabil ist sie wirklich? In Zeiten politischer Umbrüche stellt sich die Frage, ob die bestehenden Mechanismen ausreichen, um anti-demokratischen Kräften Einhalt zu gebieten. Welche Schutzmechanismen bestehen, wo Risiken lauern und welche Lehren aus der Geschichte zu ziehen sind, erläutert Rechtshistoriker Thomas Olechowski, der wirkliches Mitglied der Österreichischen Akademie der Wissenschaften (ÖAW) und derzeit Gastprofessor an der Stanford University ist.

Österreichs Demokratie wenig wehrhaft

Wie widerstandsfähig ist die österreichische Verfassung gegenüber politischen Kräften, die demokratische Institutionen von innen aushöhlen wollen?

Thomas Olechowski: Wir haben in Österreich das Verbotsgesetz, das neonazistische Parteien verbietet. Ansonsten ist die Gründung von Parteien frei und eine antidemokratische Partei kann nicht einfach aufgelöst werden. Das unterscheidet uns von Deutschland, wo das Bundesverfassungsgericht Parteien verbieten kann – und dies auch schon mehrmals getan hat. Deutschland erhielt seine Verfassung nach dem Zweiten Weltkrieg, während unsere Verfassung aus dem Jahr 1920 mit der Novelle von 1929 stammt. Sie spiegelt nicht die Erfahrungen des Nationalsozialismus wider, weshalb Österreich eine weniger wehrhafte Demokratie als Deutschland ist. Das Verbotsgesetz und der Staatsvertrag von 1955 geben gewisse Schutzmechanismen, aber ihre Wirksamkeit im Ernstfall ist fraglich.

Unsere Verfassung spiegelt nicht die Erfahrungen des Nationalsozialismus wider, weshalb Österreich eine weniger wehrhafte Demokratie als Deutschland ist.

Ernstfall 1933

Ein Ernstfall trat schon 1933 ein. Welche Angriffspunkte bot die Verfassung für autoritäre Bestrebungen?

Olechowski: Der Staatsstreich von 1933, die Zerstörung des Parlamentarismus, fand statt, als unsere heute bestehende Verfassung in Kraft war. Die Hauptverantwortung lag damals natürlich bei der Regierung von Engelbert Dollfuss, aber ein erhebliches Maß der Verantwortung lag auch  bei Bundespräsident Wilhelm Miklas, der seine weitreichenden Kompetenzen nicht ausschöpfte. Er hätte die verfassungsrechtliche Macht gehabt, um zu verhindern, dass die Regierung den Nationalrat ausschaltet, griff jedoch aus persönlicher Angst nicht ein.

Die verfassungsrechtliche Machtverschiebung vom Parlament hin zum Bundespräsidenten fand mit der Novelle 1929 statt?

Olechowski: Die entscheidenden Veränderungen kamen mit der Novelle von 1929. Ursprünglich stand das Parlament alleine im Mittelpunkt, doch dann wurde der Bundespräsident gestärkt. Das führte zu einer Machtbalance, bei der sich Parlament und Bundespräsident gegenseitig kontrollieren können. Keiner kann ohne den anderen, denn: Demokratie beruht auf einem System von checks and balances, bei dem verschiedene Institutionen sich gegenseitig überwachen. Kein Organ kann allein die Demokratie sichern, aber das Zusammenspiel der Institutionen kann verhindern, dass ein einzelnes Organ zu viel Macht erhält. Problematisch wird es, wenn sowohl Parlamentsmehrheit als auch Präsident nicht mehr demokratisch agieren.

Zahnloser Verfassungsgerichtshof?

Welche Bedeutung hat der Verfassungsgerichtshof in Zeiten politischer Umbrüche?

Olechowski: Der Verfassungsgerichtshof hat weitreichende Kompetenzen, aber es kommt darauf an, ob seine Entscheidungen akzeptiert werden – hierin liegt die größte Gefahr für den Rechtsstaat. Ein Beispiel ist der Fall der Ortstafeln, einer jahrzehntelangen Kontroverse im Bundesland Kärnten, bei dem sich der Landeshauptmann lange weigerte, die Gerichtsentscheidung umzusetzen. Ebenso hat sich vor wenigen Jahren ein Finanzminister geweigert, Unterlagen an einen Untersuchungsausschuss zu übergeben. Wenn solche Verstöße Schule machen, ist das eine Bedrohung für den Rechtsstaat. Es braucht demokratisch gesinnte Amtsträger, die den Rechtsstaat aktiv verteidigen.

Beim Verfassungsgerichtshof kommt es darauf an, ob seine Entscheidungen akzeptiert werden – hierin liegt die größte Gefahr für den Rechtsstaat.

Ist die österreichische Verfassung im europäischen Vergleich widerstandsfähig gegen anti-demokratische Entwicklungen?

Olechowski: Unsere Verfassung ist – etwa im Vergleich zu Deutschland – nicht besonders widerstandsfähig. Was vor wenigen Jahren in Polen geschehen ist, könnte auch in Österreich passieren. So wie dort, werden auch in Österreich die Richter, und auch die Hälfte der Verfassungsrichter, von der Regierung nominiert, was Missbrauch ermöglichen kann. Die Verantwortung für die Wahrung der Demokratie liegt bei sämtlichen Amtsträgern, aber auch bei sämtlichen im Parlament vertretenen Parteien. Eine Parlamentsmehrheit allein garantiert noch keine demokratische Ordnung; auch die Opposition hat ganz wesentliche Rechte zum Schutz der Demokratie. Und natürlich muss in einer Koalitionsregierung jeder Koalitionspartner den anderen überwachen.

EU-Verfahren gegen Ungarn läuft seit 2018

Apropos Polen. Welche Mechanismen gibt es in der EU, um die Demokratie in Mitgliedsstaaten zu schützen, und wie effektiv sind sie?

Olechowski: Die Europäische Union hat aus den Erfahrungen der Regierungsbildung in Österreich im Jahr 2000 Konsequenzen gezogen. Sie hat später ein Verfahren eingeführt, das die Mitgliedschaft eines Landes in der EU aussetzen kann, wenn demokratische Grundwerte in Gefahr sind – festgehalten in Artikel 7 des EU-Vertrags. Bisher wurden zwei solche Verfahren eingeleitet: eines gegen Polen und eines gegen Ungarn. In Polen hat sich die Situation durch den Machtwechsel 2023 verbessert, sodass das Verfahren inzwischen eingestellt wurde. Das Verfahren gegen Ungarn hingegen läuft noch – und das bereits seit 2018, also seit sieben Jahren.

Verfassungsvater Kelsen lehnte die Idee der wehrhaften Demokratie ab.

Zurück zur wehrhaften Demokratie. Wie stand Hans Kelsen zu diesem Konzept?

Olechowski: Kelsen lehnte die Idee der wehrhaften Demokratie ab. 1932 argumentierte er, dass eine Demokratie sich nicht gegen anti-demokratische Kräfte wehren sollte, solange diese sich demokratischer Mittel bedienen. Wenn eine Gesellschaft anti-demokratische Parteien wählt, sei dies zu akzeptieren. Aus heutiger Sicht ist diese Position naiv. Die Erfahrungen des 20. Jahrhunderts haben gezeigt, dass Demokratien sich aktiv verteidigen müssen, um nicht von innen heraus zerstört zu werden.