Sollen Bürgerinnen und Bürger direkt über Gesetze entscheiden dürfen? Sollen sie also aus eigener Initiative Gesetzesvorlagen im Parlament einbringen oder direkt über Gesetze abstimmen können? Geht es nach einer Expertenrunde, die das Thema „Direkte Demokratie“ aus schweizerischer und österreichischer Sicht bei einer Podiumsdiskussion am 19. März 2018 an der Österreichischen Akademie der Wissenschaften (ÖAW) diskutierte, spricht durchaus einiges für die Ausweitung direktdemokratischer Rechte. Doch wie so oft, steckt auch hier der Teufel im Detail, wie bei dem Gespräch von Staatsrechtlern und Politikwissenschaftlern deutlich wurde.
Wenn die Mehrheit über die Minderheit bestimmt
Da ist zunächst die Problematik von Mehrheitsentscheidungen über Minderheiten: Wie lässt sich etwa verhindern, dass Minderheiten vom Stimmvolk in ihren Rechten eingeschränkt werden? Geht es nach dem Staats- und Verwaltungsrechtler Franz Merli von der Universität Wien braucht es daher einen Sicherheitsmechanismus, oder wie er sagte, einen „Puffer“ zwischen der Entscheidung des Volkes und der Umsetzung: „Es kann nicht sein, dass ein Gesetz sofort in Kraft tritt.“ Nach einer Gesetzesinitiative und der Entscheidung des Volkes müsse zunächst der Verfassungsgerichtshof tätig werden und das Gesetz auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen. Gerade im Falle von Minderheitenrechten sei dies aber „nicht ausreichend“, wie Merli anmerkte. Er schlug daher ein Abstimmungsverbot für bestimmte Themen vor.
Sein Kollege Ewald Wiederin von der Universität Wien sah eine solche Maßnahme nicht als notwendig an, da dieses Themenverbot bereits durch die garantierten Grundrechte indirekt besteht. Doch er ist sich mit Franz Merli einig, dass eine Kontrolle – etwa durch die Gerichte oder eine parlamentarische Körperschaft – notwendig sei. Davon riet der Schweizer Politikwissenschaftler Adrian Vatter von der Universität Bern allerdings dringend ab: „Wenn sie einen ganzen Abstimmungsprozess durchgeführt haben, die Menschen informiert sind und an die Urne gehen, könnte es frustrierend sein, wenn der Entscheid dann einfach aufgehoben wird. Es könnte dann zu Konflikten zwischen den Menschen, die sich als Souverän verstehen, und den Verfassungsrichtern kommen.“
Wichtiges Instrument Referendum
Mehr Einigkeit unter den Podiumsgästen gab es bei der Frage, ob einem direktdemokratischen Volksentscheid eine umfangreiche Diskussion darüber vorangehen muss. Zoltán Pállinger von der Andrássy Universität Budapest wies darauf hin, dass eine solche Diskussion ermögliche, „dass Konflikte zwischen den Eliten und dem Volk vorab ausgehandelt werden“. Der Politikwissenschaftler zeigte sich auch überzeugt, dass bereits das bloße Wissen um eine mögliche Abstimmung die Art und Weise verändere, wie Gesetze gemacht werden.
Hier spielt vor allem das Instrument des Referendums eine große Rolle, bei dem die Bevölkerung gegen einen Gesetzesentwurf des Parlaments stimmen kann. „Gut funktionierende direkte Demokratie erzwingt nicht viele Vetoabstimmungen, sondern löst einen Lernprozess bei Eliten aus.“ Das zeige auch die Erfahrung aus der Schweiz. Geht es nach dem Schweizer Verfassungsjuristen Andreas Auer von den Universitäten Zürich und Genf, ist das Referendum aus diesem Grund das wichtigste Element in einer direkten Demokratie, das mehr Beachtung finden sollte. Mit Blick auf die Schweiz bekräftigte er: „Das hat die politischen Verhältnisse stärker beeinflusst, als die Volksinitiative.“
Information, Propaganda und Geld
Für Diskussionsstoff sorgte auch die Frage, ob die Bevölkerung in der Lage sei, über komplizierte Fragen abzustimmen. Diesem Zweifel hielt Adrian Vatter Zahlen aus Schweizer Studien entgegen, wonach drei Viertel des Stimmvolkes gut Bescheid wissen und die eigene Entscheidung durchaus argumentieren können. Auch Bedenken hinsichtlich der Käuflichkeit von Stimmen versuchte der Wissenschaftler zu differenzieren. „Propagandaeffekte sind dann sichtbar, wenn das Thema abstrakt, wenig vertraut und nicht stark umstritten ist. Insgesamt kommt die Forschung aber zu dem Schluss, dass Geld bei Volksabstimmungen eine relativ geringe Rolle spielt. Wenn es knapp ausgeht, kann es allerdings den Unterschied ausmachen.“
Geld sehr hingegen sehr wohl eine Rolle, sei, so Vatter, wenn die Hürden für eine Volksinitiative zu hoch sind, sodass auch kleinere Bürgerzusammenschlüssen Schwierigkeiten bekommen, Volksinitiativen durchzuführen und Themen weiter zur Abstimmung zu bringen. „Ist die Hürde zu hoch, sind es nur noch finanzkräftige Organisationen, die die Möglichkeit haben, diese Unterschriften in kurzer Zeit zusammenzubringen und dann auch die Abstimmungskämpfe zu finanzieren.“
Das Volk muss über direkte Demokratie entscheiden
Die Hürden des Schweizer Modells mit 100.000 Unterschriften sind für Wiederin allerdings zu niedrig. „Man sollte die Hürde aber auch nicht wie im Regierungsprogramm vorgesehen bei 900.000 ansetzen. Dann wird direkte Demokratie nie Teil der Alltagskultur. Es muss etwas dazwischen sein.“
Letztlich müsse aber auch darüber das Volk entscheiden, erklärte ÖAW-Mitglied Wiederin. So hielt der Verfassungsjurist fest, dass direkte Demokratie nichts ist, was das Parlament verordnen könnte. „Gesetzgebung am Parlament vorbei ist als Gesamtänderung der Bundesverfassung zwingend einer Volksabstimmung zu unterziehen, sodass wir uns dann als Stimmvolk einfach entscheiden werden müssen.“
