24.06.2019

„STAATEN SOLLTEN PLEITE GEHEN KÖNNEN“

Der Euroraum braucht Reformen. Doch welche? Dazu fand am 27. Juni eine hochkarätig besetzte Podiumsdiskussion an der Akademie statt. Unter der Moderation von Robert Holzmann, dem designierten Gouverneur der Oesterreichischen Nationalbank, debattierten Agnès Bénassy Quéré, Elke König, Klaus Regling und Josef Zechner. Im Interview erklärt Wirtschaftswissenschaftler Zechner vorab, wo er die zentralen Herauforderungen für die Eurozone sieht.

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“Ich glaube, das größte Spannungsfeld des Euroraums liegt in der Teilung des Risikos zwischen den Ländern auf der einen Seite und der Begrenzung des Risikos auf der anderen Seite”, sagt Josef Zechner, Professor an der WU Wien und Mitglied der Österreichischen Akademie der Wissenschaften (ÖAW). Die Risikoteilung sollte im Optimalfall nur zum Tragen kommen, wenn ein Euroland ohne ausreichende Kapitalreserven in eine Krise schlittert. “Das geht nur, wenn die Hilfe an Bedingungen geknüpft ist. Sonst wäre das für die Länder ein Anreiz, ihre Verschuldung hoch zu halten”, so der Ökonom.

Zechner ist Teilnehmer einer hochkarätig besetzten Podiumsdiskussion, die am 27. Juni an der ÖAW den Euroraum in den Blick genommen hat. Rund 20 Jahre nach der Einführung des Euro und knapp zehn Jahre nach der überstandenen „Eurokrise“ ging es um die Frage, wohin die Eurozone in Zukunft steuert, welche Reformen notwendig sind und vor welchen Herausforderungen die EU dabei steht. Neben Zechner waren zu Gast in Wien Agnès Bénassy Quéré, Ökonomin an der Pariser Sorbonne, Elke König, Direktorin des Europäischen Bankenabwicklungsmechanismus und Klaus Regling, Direktor des „Euro-Rettungsschirms“. 

Das größte Spannungsfeld des Euroraums liegt in der Teilung des Risikos zwischen den Ländern auf der einen Seite und der Begrenzung des Risikos auf der anderen Seite.

 

Erfolgsmodell Griechenland?

Apropos „Rettungsschirm“: Das Sorgenkind Griechenland konnte diesen vor rund einem Jahr verlassen. Zechner sieht das Land als Beispiel für eine gelungene Restrukturierung. “Hier haben EZB, Währungsfonds und die EU-Kommission die Reformen überwacht. Das hat aus meiner Sicht funktioniert. Die Reformen waren bei der Bevölkerung zwar nicht populär, aber es führte kein Weg daran vorbei.” Obwohl er Griechenland als Erfolgsbeispiel betrachtet, bezweifelt aber Zechner, dass der Euroraum für zukünftige Krisenfälle ausreichend gerüstet ist.

“Auf Ebene der Währungsgemeinschaft gibt es keine fiskalpolitischen Instrumente, um steuernd einzugreifen. Zudem kochen bei Arbeitslosenversicherung und Einlagensicherung immer noch alle ihr eigenes Süppchen. Hier wären gemeinsame Lösungen sinnvoll, um einen Ausgleich zwischen den Ländern schaffen zu können”, sagt Zechner. Das sei vor allem wichtig, um auch die politischen Auswirkungen einer möglichen Krise in den Griff zu bekommen. Wenn ein Land wie Griechenland im Krisenfall nicht auf gemeinsame Mechanismen zurückgreifen kann, können die strikten Sparmaßnahmen, die dann notwendig werden, die politischen Ränder stärken.

“Wir bräuchten aber ein Regelwerk, das in guten Zeiten verhindert, dass die Länder über ihre Verhältnisse leben. Es kann auch nicht sein, dass die Geberländer ständig für alles geradestehen müssen. Auch das kann den Populismus stärken. Am Ende sollte es eine Win-Win-Situation sein”, sagt Zechner. In der Vergangenheit waren die großen Euroländer Deutschland und Frankreich unter den ersten Mitgliedern, die die Stabilitätsregeln gebrochen haben. “Hier fehlte ein Automatismus. Aber wer sollte die Regeln auch durchsetzen? Das ginge nur mit einer unabhängigen Instanz, die dafür verantwortlich wäre”, verdeutlicht Zechner.

Verflechtung von Staaten und Banken

Dass die Euroländer hier schnell eine gemeinsame Lösung finden, ist unwahrscheinlich, weil viele der notwendigen Maßnahmen im derzeitigen politischen Klima nur schwer umsetzbar scheinen. “Wir konzentrieren uns deshalb in unserer Arbeit hauptsächlich auf geldpolitische Maßnahmen, die den Euroraum krisensicherer machen sollen. Bei der Bankenunion sind wir hier ja schon weit gekommen. Die EZB hat jetzt die Oberaufsicht und kann einschreiten, wenn etwa eine italienische Bank Probleme bekommt”, sagt Zechner.

Einen Abwicklungsmechanismus für Geldinstitute, die zahlungsunfähig sind, gibt es mittlerweile auch. Was noch fehlt, ist die gemeinsame Einlagensicherung. “Das ist nicht immer ganz einfach, weil wir eine enge Verknüpfung zwischen Banken und Politik haben. In Europa halten die nationalen Banken konzentriert Anleihen ihrer jeweiligen Staaten. Der Konkurs eines Landes hätte entsprechende Folgen für das ganze Bankensystem”, warnt Zechner.

Keine Rettung um jeden Preis

Die Länder sehen ihre großen Banken aber immer noch als nationale Champions, weshalb es auch kaum grenzüberschreitende Fusionen auf dem europäischen Bankenmarkt gibt. “Die Länder fürchten um ihren Einfluss. Kommt ein Staat in eine Krise, so kann eine enge Beziehung zwischen Politik und Banken auch tatsächlich hilfreich sein. Dann können etwa die Banken Staatsanleihen kaufen, wenn Investoren die Lust darauf bereits vergangen ist”, sagt Zechner. Allerdings hat eine solche Verflechtung auch Schattenseiten.

Wir bräuchten ein Regelwerk, das in guten Zeiten verhindert, dass die Länder über ihre Verhältnisse leben.

Wenn etwa Italien einen Schuldenschnitt in Anspruch nehmen müsste, könnte das Banken in ganz Europa ins Wanken bringen. “Deshalb sollten Staaten pleite gehen können. Wir können einen Sovereign Default in einem Mitgliedsland aushalten. Das System müsste aber stärker auf Disziplinierung über die Finanzmärkte setzen“, sagt Zechner.

Wenn ein Staat rücksichtslos Schulden macht, sollte die Refinanzierung teurer werden, so der Experte weiter: „Das klappt aber nur, wenn das Land bei Nichtbeachtung auch wirklich pleite gehen kann und nicht unter allen Umständen gerettet wird”, sagt Zechner. Das Ziel wäre, dass die europäischen Banken selbst dann keine Probleme bekämen, wenn ein größeres EU-Land ein Restrukturierungspaket benötigt.

Großer Bankensektor

“Der Bankensektor in der Eurozone ist im Vergleich zum Bruttoinlandsprodukt riesig. Der Anteil ist größer als in den USA. Zudem müssen die Banken selbst für konzentrierte Anleihendepots ihrer Heimatländer keine Eigenmittel hinterlegen”, erklärt Zechner. Das mache die europäischen Banken anfällig für Probleme in einzelnen Staaten.

Da die Länder aber wissen, dass sie durch die Einführung einer Eigenmittelhinterlegung höhere Risikoaufschläge bei ihrer eigenen Refinanzierung zahlen müssten, hält sich der Wille das System zu ändern in Grenzen. Zudem müsste ein Reformpaket auch den südlichen Ländern, die wohl härtere Auflagen und teurere Kredite schultern müssten, etwas bieten.

Der Bankensektor in der Eurozone ist im Vergleich zum Bruttoinlandsprodukt riesig. Der Anteil ist größer als in den USA.

 

“Eurobonds wären hier eine Möglichkeit. In der akademischen Debatte werden hier sogenannte Euro-Safebonds favorisiert. Diese sogenannten Asset Backed Securities würden sich aus Anleihen verschiedener Staaten zusammensetzen. Durch die Ausstattung mit unterschiedlicher Vorrangigkeit könnten mehrere Tranchen solcher Staatsanleihenportfolios geschaffen werden: eine Senior-Tranche, für die keine Eigenmittel gehalten werden müssen, und eine Junior-Tranche, für die Eigenmittel notwendig wären”, sagt Zechner. Daneben gibt es auch noch eine Reihe anderer Vorschläge, um die Banken unabhängiger von der Politik zu machen. “Zurückfahren will den Bankensektor niemand, aber die Stärkung der Kapitalmärkte und das Vorantreiben gemeinsamer Institutionen wäre schon hilfreich”, sagt der Wirtschaftsexperte.

Viele kleine Schritte

Dann wären etwa auch europäische Firmen nicht mehr so stark auf Banken angewiesen, um sich zu finanzieren. Eine Stärkung des Risikokapitalsektors könnte zum Beispiel sinnvoll sein.

Ein Weg dorthin könnte die Reduktion der steuerlichen Benachteiligung des Eigenkapitals sein: Während Kreditzinsen als Aufwand auf Unternehmensebene absetzbar sind, trifft das für Dividenden nicht zu. Man könnte daher auch Kosten für das Eigenkapital von der Unternehmenssteuer absetzbar machen oder die Absetzbarkeit von Zinszahlungen beschränken. Aber eine solche Erosion des Vorteils von Krediten gegenüber Eigenmitteln ist im bankendominierten Wirtschaftssystem des Euroraums nicht allzu populär.

Den großen Wurf, der all die Probleme des Euroraums löst, sieht Zechner in absehbarer Zeit nicht kommen. “Das wird uns noch länger beschäftigen und wir werden die Probleme in vielen kleinen Schritten lösen. Zum Glück gibt es seit den Krisen 2008 und 2011 eine Dynamik, die konstruktives Arbeiten ermöglicht”, sagt der Wirtschaftsforscher.

 

Josef Zechner ist Professor für Finanzen und Investments an der Wirtschaftsuniversität (WU) Wien. Er ist zudem Research Fellow am Centre for Economic Policy Research in London. Bevor er an die WU berufen wurde, war er Professor für Finanzen an der Universität Wien und der University of British Columbia in Kanada. Zechner ist seit 2004 wirkliches Mitglied der ÖAW.

„Der Euroraum: Struktur, Herausforderungen und Lösungen“ lautete der Titel einer Debatte am 27. Juni um 18 Uhr im Festsaal der ÖAW (Dr. Ignaz Seipel-Platz 2, 1010 Wien). Nach Begrüßungsworten des Gouverneurs der Oesterreichischen Nationalbank, Ewald Nowotny, diskutierten unter der Leitung seines designierten Nachfolgers Robert Holzmann die Ökonomin Agnès Bénassy Quéré von der Pariser Sorbonne, Elke König, Direktorin des Europäischen Bankenabwicklungsmechanismus, Klaus Regling, Direktor des Europäischen Stabilitätsmechanismus, sowie Josef Zechner.